Kafli 1: Markmið og einkenni lífeyriskerfa

Ýmsir fræðimenn hafa lýst sjónarmiðum sínum um kosti góðra lífeyriskerfa. Í meðfylgjandi töflu eru sett fram nokkur viðmið sem talin eru skipta máli við mat á gæðum lífeyriskerfa. Horft verður til þessara viðmiða við lýsingu og samanburð á lífeyriskerfum landanna fimm í þessari samantekt.

Tafla 1: Kostir góðs lífeyriskerfis

Uppbygging heildstæðs lífeyriskerfis

Alþjóðabankinn birti tímamótaskýrslu árið 1994 sem hét „Að koma í veg fyrir ellikrísuna“ (Averting the Old-Age Crisis). Þar var mælt með þriggja stoða lífeyriskerfi og hefur skilgreining stoðanna síðan verið meðal grunnhugtaka í lífeyrisumræðu.

Á Íslandi hefur venjan verið að tala um almannatryggingar (Tryggingastofnun) sem fyrstu stoð, lífeyrissjóðina (samtryggingarsjóði) sem aðra stoð og séreignarsparnaðinn (hjá lífeyrissjóðum, bönkum og tryggingafélögum) sem þriðju stoð.

Jafnframt hafa hugtökin gegnumstreymiskerfi og sjóðsöfnunarkerfi verið notuð í lýsingum á mismunandi kerfum. Teljast íslensku almannatryggingarnar þá dæmi um gegnumstreymiskerfi, því að þar er ekki safnað í sjóð fyrir lífeyrisgreiðslum framtíðarinnar heldur tekið af samtímaskatttekjum, en hinar tvær stoðirnar eru að meginstefnu sjóðsöfnunarkerfi.

Í þessari samantekt verður orðalagið opinbert lífeyriskerfi, hvað Ísland varðar, notað um almannatryggingar, sem Tryggingastofnun annast skv. lögum um almannatryggingar. Orðalagið gildir ekki um lífeyrissjóði opinberra starfsmanna (LSR, Brú o.fl.)

Árið 2005 birtu tveir starfsmenn Alþjóðabankans (Holzmann og Hinz) grein þar sem þriggja stoða kerfið var víkkað út í fimm stoðir:

Fimmstoðaflokkunin er sjaldséð í umfjöllun um lífeyriskerfi, en nýtur vaxandi fylgis erlendra sérfræðinga sem fjalla um lífeyrismál. Hún hentar vel sem greiningartæki í þessari samantekt um samanburð lífeyriskerfa nokkurra landa. Í eftirfarandi umfjöllun verður leitast við að laga lýsingu á kerfum einstakra landa að fyrstu fjórum stoðunum.

Lífeyrisgreiðslur Tryggingastofnunar falla undir 0-stoðina og breytingar á almannatryggingum í ársbyrjun 2017 raska ekki þeirri flokkun.

Fjármögnun lífeyriskerfa

Í greiningu á lífeyriskerfum landanna fimm hafa komið fram ferns konar aðferðir við fjármögnun kerfanna og myndun lífeyrisréttinda. Ísland notar tvær þeirra, þ.e. ósýnileg/óbein iðgjöld og réttindamiðuð iðgjöld. 

1. a) Ósýnileg/óbein iðgjöld: Almennir skattar renna til greiðslu ellilífeyris almannatrygginga. Þessi tilhögun (í Danmörku og á Íslandi) fellur að lýsingunni á 0-stoðinni. Þetta er hrein gegnumstreymisútfærsla.
2. b) Föst iðgjöld: Fjárhæð iðgjalda er sú sama hjá öllum sem vinna fullt starf (en hlutfallsleg hjá þeim sem eru í hlutastarfi). Réttindi ráðast af iðgjöldum. Þeir sem vinna fullt starf í 40 ár fá allir jafnháa fjárhæð, óháð launum. Þessi tilhögun er viðhöfð í Danmörku (ATP-sjóðurinn) og flokkast sem 1. stoð (í fimmstoðaflokkun), en er þó fjármögnuð með sjóðsöfnun. Opinberu lífeyriskerfin í Danmörku eru því að hluta til fjármögnuð með beinum sköttum og að hluta með iðgjöldum frá fólki á vinnumarkaði.
3. c) Jöfnunariðgjöld: Iðgjöld eru yfirleitt prósenta af launum og því mishá en veita samt öllum greiðendum sama lífeyri. Þessi tilhögun (í Bretlandi og Hollandi) fellur að lýsingunni á 1. stoð (í fimm stoða flokkuninni). Jafnan er stefnt að því að inn- og útstreymi sé nálægt jafnvægi, að ríkið þurfi hvorki að bæta við fjármunum eða eiga afgang sem rennur til annarra nota. Kerfin eru því hugsuð sem gegnumstreymiskerfi þannig að vinnandi kynslóðir fjármagni samtíma lífeyrisgreiðslur til þeirra sem eru á eftirlaunum. Svíar reka nú nokkra varasjóði sem taka við iðgjöldum umfram útgreiðslu lífeyris og safna þannig til þess tíma þegar lífeyrisgreiðslur verða meiri en iðgjöld.
4. d) Réttindamiðuð iðgjöld: Iðgjöld eru yfirleitt prósenta af launum og því mishá, en réttindaávinnsla ræðst af fjárhæð iðgjalds og er því mismikil. Undir þessa skilgreiningu falla iðgjaldslífeyrir (premiepension) 1. stoðar í Svíþjóð og samtryggingarsjóðir 2. stoðar í löndunum fimm. Þessi kerfi eru sjóðsöfnunarkerfi. Undir þessa skilgreiningu fellur einnig þorri lífeyrissjóða með ábyrgð launagreiðenda, þótt launa-greiðendur greiði iðulega einungis hluta iðgjalda eða jafnvel ekki neitt framlag fyrr en að töku lífeyris kemur, m.a. þegar lífeyrir byggist á lokalaunum eða launum eftirmanns.

Myndun réttinda í opinberu kerfi

Réttur til ellilífeyris úr opinbera kerfinu ræðst af lengd búsetu í öllum löndunum fimm. Yfirleitt þarf 40 ára búsetu til að njóta fulls réttar og lágmarksbúseta til að öðlast hlutfallsleg réttindi er á bilinu 3-10 ár. Það er yfirleitt hlutverk sveitarfélaganna að veita framfærsluúrræði þeim sem ekki hafa öðlast nægilega mikinn rétt til lágmarksframfærslu.

Í Bretlandi og Svíþjóð er réttur til ellilífeyris úr opinbera kerfinu einnig háður þátttöku á vinnumarkaði (og þeir sem eru skráðir atvinnulausir öðlast einnig réttindi).

Mismunandi útfærslur opinberra kerfa

Þrír starfsmenn OECD (Queisser, Whitehouse og Whiteford), birtu grein árið 2007 um skipan lífeyrisgreiðslna hins opinbera í OECD-löndum og samspilið við lífeyrissparnað í einkageiranum (þ.á m. starfstengda lífeyrissjóði, eins og tíðkast á Íslandi). Kerfi 30 landa (þ.á m. Íslands) voru greind og flokkuð.

Hér á eftir fer samantekt á lýsingu þeirra á flokkun lífeyrisgreiðslna hins opinbera:

Öll OECD-lönd hafa öryggisnet til að koma í veg fyrir fátækt aldraðra. Grunngerðir eru fjórar: Grunnlífeyrir; tekjutengdur lífeyrir; lágmarkslífeyrir innan tekjutengds kerfis og félagsleg aðstoð. Allar grunngerðirnar eru með skylduaðild og veittar af hinu opinbera. Sum lönd blanda grunngerðum saman.

Grunnlífeyrir: Föst greiðsla, jöfn til allra, eingöngu háð búsetutíma eða þátttöku á vinnumarkaði (en ekki tekjum). Rétturinn breytist ekki vegna fjárhæðar annarra lífeyristekna. 

Tekjutengt kerfi: Hærri lífeyrir greiddur fjárhagslega illa stæðum lífeyrisþegum og lágur eða enginn lífeyrir greiddur betur stæðum lífeyrisþegum. Tekjutenging tekur mið af stöðunni á lífeyristökualdri og getur verið með þrennum hætti:

1. Lífeyristekjur (þar sem einungis er tekið mið af fjárhæð annarra lífeyristekna)
2. Breiðara tekjuviðmið (lífeyrir lækkar t.d. ef lífeyrisþegi fær fjármagnstekjur)
3. Breiðara þarfaviðmið (lífeyrir lækkar bæði með tilliti til tekna og eigna) 

Lágmarkslífeyrir: Ávinnsla lífeyrisréttinda tengd launatekjum á starfsævi. Yfirleitt þurfa lífeyrisþegar að hafa greitt iðgjöld í tiltekinn árafjölda til að fá lágmarkslífeyrinn.

Félagsleg aðstoð: Ekki sérstök tekjutengd kerfi fyrir ellilífeyrisþega, en almenn félagsleg aðstoð verndar fátækt fólk.

Samkvæmt greiningu höfunda var Ísland með tekjutengt kerfi árið 2007, enda var grunnlífeyrir Tryggingastofnunar tekjutengdur á þeim tíma.

Opna kafla 2: Megineinkenni lífeyriskerfa landanna fimm